Нельзя сказать, чтобы все эти попытки оказывались провальными, но нередко в результате законотворчества юридические барьеры возникали не столько перед проходимцами, сколько перед добросовестными участниками процесса, перед самим здравым смыслом.

В данный момент надежды на разрешение многочисленных противоречий связаны с Федеральным законом № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». По просьбе редакции этот закон комментирует Антон ШАФАРОСТОВ, заместитель директора муниципального унитарного предприятия «Управление капитального строительства города Екатеринбурга»:

— Основная задача, которую призван решить закон, — расширение полномочий и повышение ответственности заказчиков закупок, осуществляемых за деньги бюджетов. Если 94-й закон регулировал только сам процесс закупки, то новый закон охватывает весь цикл удовлетворения государственных и муниципальных нужд, начиная от планирования к собственно процедуре закупки, исполнению контракта и оценке эффективности всего того, что было в этом процессе сделано.

В условиях трехлетнего бюджета плановость подавляющего большинства закупок, в том числе в сфере капитального строительства, о которой мы говорим, — это вполне реально. Более того, это напрашивается. Причем план закупок — это документ публичный, значит, поставщики-подрядчики смогут сориентироваться по срокам, своевременно подготовиться и в нужный момент выйти на рынок с теми предложениями, на которые имеется спрос. То есть это попытка упорядочить процесс закупок не только для заказчиков, но и для претендентов на выполнение заказа. Порядка должно стать больше.

— А для чего создаются контрактные службы?

—Так государство намеревается поднять квалификацию закупщиков — эта проблема не так остра в больших городах, но в небольших населенных пунктах из-за дефицита кадров и низкого уровня профессионализма закупки зачастую ведутся с нарушениями, их эффективность невелика. Закон, конечно, не насытит провинцию профессионалами, он указывает другое решение: если квалификация сотрудников на местах недостаточна, закупки следует централизовать, передать функцию на более высокий уровень. Аналогично и со школами, с детскими садами — нет необходимости, да и просто не представляется возможным держать в каждом специалиста по закупкам. В соответствии с законом таких специалистов для контрактных служб в стране будут готовить целенаправленно, и в 2017 году эти службы должны быть укомплектованы людьми с высшим профильным образованием либо прошедшими соответствующую переподготовку.

— Законом вводится и понятие обоснованности закупок… Надо кому-то доказывать, что данный объект нужен в принципе?

— В последние годы и пресса, и интернет-сообщество не раз развивали тему о том, зачем закупается та или иная вещь, например, дорогой автомобиль вместо дешевого. То есть поднимается вопрос обоснованности закупки. И теперь по закону заказчик должен обосновать, зачем для удовлетворения государственных или муниципальных нужд нужен именно этот товар.

— При этом прописан запрет на то, чтобы принимать во внимание бренды поставщиков… Но разве не логичной была бы попытка заказчика оснастить, скажем, новое медучреждение техникой, качество и надежность которой гарантированы каким-нибудь известным брендом, например, Siemens. Это, наверное, дороже, чем «made in podvorotnya», но служить будет дольше и лучше, что выгодно бюджету.

— Действительно, до этого года заказчик для формирования условий аукциона, для котировок и т. д. мог указать, что нужен автомобиль марки Toyota или эквивалент, перечислив необходимые параметры. Но оттого, что сейчас нельзя указывать марку, принципиально ничего не поменяется, потому что главным как раз остаются параметры, и если заказчик может не получить именно Siemens, еще не значит, что ему привезут какую-то подделку. Ему могут привезти, скажем, Toshiba или Phillips, которые, скорее всего, окажутся нисколько не хуже для требуемой функции, если, конечно, грамотно составить документацию — и тут мы возвращаемся к вопросу о профессионализме закупщика. Разумеется, намного проще просто указать марку и модель, но в этом случае мы допустим отступление от закона о защите конкуренции. Впрочем, запрет на упоминание марок не абсолютен: в своем обосновании вы можете попытаться доказать, что только изделие данной фирмы позволит добиться совместимости нового оборудования с ранее установленным.

— Понятно. Но это все нюансы, самый главный вопрос, Антон Анатольевич, в том, как изменится ситуация с теми же детсадами, подряд на строительство которых, как мы знаем по опыту, порой выигрывали за счет демпинга сомнительные фирмы, заведомо не способные справиться с этой работой. Ставит ли новый закон барьер на пути таких фирм?

— Видите ли, есть сам закон и есть подзаконные акты. Сам закон стал несколько более удобным и для добросовестных подрядчиков, и для заказчиков. Во-первых, тем, что подряды на крупные муниципальные объекты стоимостью от 50 миллионов рублей (а это в том числе все новые детсады) теперь распределяются не через аукционы, а через конкурсы, что дает возможность принимать во внимание не только цену, но и квалификацию подрядчика. Перечень же требований к участникам торгов (опыт работы, наличие техники, помещений и т. д.) определен отдельным постановлением Правительства РФ. И вот оно с точки зрения юридической техники чрезвычайно слабое, добиться его исполнения будет непросто, поэтому трудно надеяться, что оно станет надежным фильтром на пути несерьезных подрядчиков к серьезным объектам.

— Одной из ключевых целей разработки 44-го закона продекларировано достижение информационной открытости. В чем это выражается?

— Намечено создать единую информационную систему, которая к 2017 году может стать крупнейшей в мире. Там будет храниться информация обо всех аспектах всех закупок всех бюджетных структур, госкорпораций, унитарных предприятий и предприятий-монополистов, все планы и процедуры, реестр контактов и реестр недобросовестных поставщиков, все итоги, все жалобы. И любой гражданин (при должном навыке работы с подобными системами) может увидеть, как любой субъект Федерации, любой муниципалитет, любой зазказчик тратит бюджетные деньги.

— Прокомментируйте, пожалуйста, меры, которые вводит закон против недобросовестных или ненадежных подрядчиков.

— Подобные меры существовали и раньше, но не были достаточно эффективными. Так, заказчик мог потребовать обеспечения исполнения контракта: либо деньгами, либо банковской гарантией, либо страховкой. Все выбирали страховку, поскольку это было дешево и содержало минимальные риски — до реальных выплат дело не доходило. Когда законодатель понял, что страховка заказчика не спасает, ее заменили на так называемое поручительство, после чего в течение месяца в стране возникло несколько сотен фирм-поручителей, обладающих невероятно большими активами, фантастическими оборотами. Но когда возникали претензии, заказчики зачастую просто не могли найти этих поручителей. Данную форму обеспечения исполнения контракта законодатель тоже отсек, но тут же расцвел рынок поддельных банковских гарантий… Так, в прошлом году комитет по строительству администрации Екатеринбурга при подписании контрактов выявил не то шесть, не то восемь таких подделок.

Сегодня (точнее, со второго квартала 2014 года) законодатель обязал сделать эти гарантии публичными, их вносит в реестр сам банк, и если заказчик не находит гарантии в общедоступном реестре, значит банк ее не давал. Кроме того, круг банков, уполномоченных давать гарантии по контрактам, ограничен теми, кто выдает банковские гарантии в целях налогообложения и имеет капитализацию свыше 1 миллиарда рублей.

Вторая полезная, хотя и недостаточная мера направлена против демпинга. Если на торгах цена контракта падает больше чем на 25 процентов, данный участник должен представить обеспечение в полтора раза больше, чем в общем случае. Аналогично при проведении конкурсов: если какая-то из поданных заявок значительно дешевле других, в ее отношении, особенно в случае поставки высокотехнологичных изделий, применяется особое правило оценки, при котором решающее значение приобретает не цена, а квалификация участника и его гарантийные обязательства.

— Но не получится ли так, что, закрывая одни лазейки, закон приоткроет другие? Например, не возникнет ли, например, соблазна у сторонних экспертов, которые теперь будут оценивать исполнение контрактов, торговать своей подписью?

— Есть такой момент. Но начнем, все же с плюсов. Прежде всего, это бОльшая открытость закупок — для партнеров, для общественности — для всех. Стало больше возможных способов закупки: 7 основных против четырех разрешенных ранее, что дает возможность более гибко подойти к удовлетворению государственных и муниципальных нужд. Полагаю, что достаточно эффективными окажутся предусмотренные законом антидемпинговые меры и меры против недобросовестных подрядчиков и поставщиков. Это очень важно для развития здоровой конкуренции, поскольку в последние годы соперничество шло в основном между добросовестными и недобросовестными поставщиками, и нередко побеждали последние — за счет демпинга, тендерного рейдерства и т. д.

В числе минусов — слабая юридическая техника. Это традиционная беда практически всех наших законов. И 44-й закон не охватывает всего круга проблем, возникающих у заказчика, и, следовательно, не дает рецептов их решения. Вопрос об экспертах — из их числа. Внедрение некоего нового института для проверки исполнения контракта — мера, наверное, призванная исключить сговор между заказчиком и подрядчиком, но то, как это прописано, заставляет предполагать, что проблем будет больше, чем пользы. В строительстве приемку объекта осуществляет Госстройнадзор, экспертов же здесь можно привлекать только для приемки услуг по авторскому надзору, которые по закону не вправе оказывать никто, кроме авторов проекта. Абсурд. Думаю, подобные нелепости по ходу практического применения закона будут выявляться десятками.

Остается уповать на то, что новый закон будет доводиться до ума поправками. Скажем, в 94-й закон, до недавнего времени регулировавший эту сферу, было внесено около 30 пакетов поправок, и под конец он стал напоминать лоскутное одеяло, и в 44-й закон еще до его вступления в силу, буквально под самый Новый год вносились поправки…